การจัดทำ การบังคับใช้ การยกเลิกกฎหมาย


การจัดทำกฎหมายไทย
                ประเทศไทยเริ่มใช้ระบบประมวลกฎหมาย มาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 จนถึงปัจจุบันมีการจัดทำกฎหมายขึ้นใช้หลายรูปแบบ เรียงตามลำดับฐานะหรือความสำคัญของกฎหมาย4 จากสูงไปต่ำ ดังนี้ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ (พระราชกำหนดประมวลกฎหมาย) พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง และกฎหมายท้องถิ่น การจัดทำกฎหมายรูปแบบต่าง ๆ เหล่านี้ มีขั้นตอนและวิธีการแตกต่างกัน ดังนี้

การจัดทำรัฐธรรมนูญ
                
รัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประชาชน เป็นกฎหมายที่กำหนดรูปแบบการปกครองและระเบียบการบริหารประเทศ ผู้ที่มีอำนาจจัดหาสูงสุดในการปกครองประเทศขณะนั้น ไม่ว่าจะได้อำนาจมา โดยวิธีใดก็ตาม อาจจะเป็นประมุขของประเทศ หรือหัวหน้าคณะปฏิวัติหรอรัฐประหาร ที่ต้องการเปลี่ยนการปกครองจากการใช้กำลัง มาเป็นการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญ  ในสถานการณ์ที่มีการปฏิวัติรัฐประหารยึดอำนาจการปกครอง การจัดทำรัฐธรรมนูญอาจกระทำอย่างรวบรัด ตั้งแต่การยกร่าง การพิจารณาโดยไม่เปิดเผย แล้วประกาศใช้เลยก็ได้ แต่โดยหลักการแล้วเท่าที่ผ่านมา หัวหน้าคณะปฏิวัติจะถวายอำนาจการตรารัฐธรรมนูญแต่พระมหากษัตริย์ โดยนำขึ้นทูลเกล้าให้ทรงลงพระปรมาภิไธย โดยมีหัวหน้าคณะปฏิวัติเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการประกาศใช้ เช่น พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามฉบับชั่วคราว  พ.ศ. 2475 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทย ธรรมนูญปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 และ พ.ศ. 2520 เป็นต้น

                ในสถานการณ์ปกติ การจัดทำรัฐธรรมนูญ จะมีการแต่งตั้งหรือเลือกตั้งคณะบุคคลขึ้นมาทำหน้าที่ยกร่างและพิจารณา อาจเรียกว่าสภานิติบัญญัติแห่งชาติ สภาร่างรัฐธรรมนูญ หรืออาจมีชื่อเรียกเป็นอย่างอื่นก็ได้ เมื่อยกร่างและพิจารณาเสร็จแล้วก็จะนำขึ้นทูลเกล้าให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้โดยมีสภาดังกล่าวเป็นผู้รับสอนพระบรมราชโองการ เช่น การจัดทำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ฉบับปัจจุบัน เป็นต้น

การจัดทำพระราชบัญญัติ
                
พระราชบัญญัติ เป็นกฎหมายที่มีความสำคัญรองลงมาจากรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นตามคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา มีขั้นตอนและวิธีการดังนี้
                การเสนอร่างพระราชบัญญัติ
                ผู้ที่มีสิทธิเสนอร่างพระราชบัญญัติ ได้แก่ คณะรัฐมนตรี หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งพรรคการเมืองที่สังกัดมีมติให้เสนอได้ และมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งสังกัดพรรคการเมืองเดียวกันลงชื่อรับรองไม่น้อยกว่า 20 คน หรือผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000คน เสนอร่างพระราชบัญญัติได้เฉพาะเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพ หรือแนวนโยบายแห่งรัฐ ร่างพระราชบัญญัติที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้เสนอ ถ้าเป็นเรื่องเกี่ยวกับการเงินต้องให้นายกรัฐมนตรีลงนามรับรองด้วย
                การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ
                ผู้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติ ได้แก่ รัฐสภา โดยต้องผ่านการพิจารณาให้ความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรก่อน แล้วจึงเสนอให้วุฒิสภาพิจารณา
                การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของสภาผู้แทนราษฎร จะพิจารณาโดยแบ่งออกเป็น 3 วาระ คือ
                    วาระที่ 1 รับหลักการ ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรจะพิจารณาเฉพาะ หลักการของร่างพระราชบัญญัติว่า เกี่ยวข้องกับเรื่องใดบ้าง มีความเหมาะสม จำเป็นหรือไม่ โดยไม่พิจารณารายละเอียดอื่น ๆ แล้วลงมติว่าจะรับหลักการหรือไม่ ถ้าไม่รับหลักการก็ตกไป ถ้ารับหลักการก็จะตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นพิจารณารายละเอียด สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทุกคนมีสิทธิเสนอขอเปลี่ยนแปลง แก้ไข เพิ่มเติม ต่อประธานคณะกรรมาธิการ เรียกว่า แปรญัตติ
                    วาระที่ 2 แปรญัตติ ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรจะพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ที่มีการขอแปรญัตติ และลงมติเฉพาะมาตรานั้นว่าจะเปลี่ยนแปลง แก้ไข เพิ่มเติมตามที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอ หรือคงไว้ตามเดิม
                    วาระที่ 3 ลงมติให้ความเห็นชอบ ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร จะลงมติว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ จะเปลี่ยนแปลง แก้ไข เพิ่มเติมใด ๆ อีกไม่ได้ ถ้าไม่เห็นชอบก็ตกไป ถ้าเห็นชอบด้วยก็ส่งให้วุฒิสภาพิจารณาต่อไป
                การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของวุฒิสภา
                วุฒิสภาจะพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติที่เสนอมา โดยแบ่งออกเป็น 3 วาระ เช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร และจะต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 60 วัน ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเงิน ต้องพิจารณาให้เสรีภายใน 30 วัน ถ้าไม่เสรีที่ประชุมอาจลงมติให้ขยายเวลาออกไปได้อีก 30 วัน ถ้าไม่เสร็จภายในกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ถือว่าวุฒิสภาให้ความเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัตินั้น
                การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี สภาผู้แทนราษฎรต้องพิจารณาให้เสรีภายใน 105 วัน และวุฒิสภาต้องพิจารณาให้เสรีภายใน 20 วัน ถ้าไม่เสรีภายในกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ถือว่าได้รับความเห็นชอบ
                ถ้าวุฒิสภามีมติไม่เห็นชอบ ให้ยับยั้งร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้ก่อนและส่งคืนสภาผู้แทนราษฎร สภาผู้แทนราษฎรจะยกขึ้นพิจารณาใหม่ได้ต่อเมื่อเวลา 180 วันได้ล่วงพ้นไป ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเงินยกขึ้นพิจารณาใหม่ได้ทันที ถ้าสภาผู้แทนราษฎรลงมติยืนยันร่างพระราชบัญญัติเดิม ด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา




วันเริ่มใช้บังคับแห่งกฎหมาย 
          1. ในกรณีปกติ
          พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด และพระราชกฤษฎีกา มักจะให้ใช้บังคับในวันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา เป็นต้นไป ทั้งนี้เพื่อจะให้ประชาชนทราบล่วงหน้าหนึ่งวัน หลังจากวันประกาศเป็นอย่างน้อย

          2. ในกรณีรีบด่วน
          พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด หรือพระราชกฤษฎีกาอาจจะ กำหนดให้ใช้บังคับในวันและเวลาประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไปก็ได้

          3. พระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่น
          อาจกำหนดวันใช้บังคับลงไว้ในพระราชบัญญัติ หรือกฎหมายอื่นนั้นเองเป็นเวลาล่วงหน้าหลายๆ วัน เพื่อให้เจ้าพนักงานและประชาชนเตรียม พร้อมที่จะปฏิบัติตามกฎหมายนั้นก็ได้ หรือเพื่อให้ทางราชการเองมีโอกาส ตระเตรียมเครื่องมือ เครื่องใช้ แบบพิมพ์ ฝึกหัดอบรมเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติ หรือกฎหมายอื่นนั้นๆ ก็ได้ ทั้งนี้โดยกำหนดวันที่ลงไว้เจาะจงหรือกำหนดจำนวนวันไว้ เช่น เมื่อพ้นหกสิบวันนับตั้งแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาก็ได้

          4. พระราชบัญญัติอาจกำหนดให้ใช้บังคับ
          พระราชบัญญัตินั้นในวันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา แต่จะใช้พระราชบัญญัตินั้นจริงๆ ในท้องที่ใด เวลาใดให้ประกาศในพระราชกฤษฎีกาอีกชั้นหนึ่งก็ได้ ในกรณีเช่นนี้ พระราชบัญญัตินั้นก็ใช้บังคับเป็นกฎหมายแล้ว หากแต่ยังไม่นำไปใช้จริงๆ จนกว่าจะได้มีพระราชกฤษฎีการะบุสถานที่และเวลาที่ใชับังคับให้เหมาะสมต่อไป การที่พระราชบัญญัติกำหนดให้ออกพระราชกฤษฎีกากำหนดสถานที่และวันใช้บังคับของ กฎหมายอีกชั้นหนึ่งเช่นว่านี้ก็เพื่อจะให้รัฐบาลใช้ดุลพินิจพิจารณาเพื่อให้นำกฎหมายมาใช้ให้ เหมาะสมแก่สภาพของท้องที่และให้เวลาที่เจ้าพนักงานของรัฐบาลเตรียมการปฏิบัติให้เป็น ไปตามกฎหมายไว้พร้อมสรรพแล้ว
   
 2. วันสิ้นสุดแห่งการใช้บังคับแห่งกฎหมาย 

เมื่อได้เริ่มใช้กฎหมายแล้ว กฎหมายก็ใช้บังคับอยู่ต่อไปจนกว่าจะได้มีการยกเลิกกฎหมายนั้น ซึ่งเป็นวันสิ้นสุดแห่งกฎหมาย และอาจเป็น
          1. การยกเลิกกฎหมายโดยตรง
          2. การยกเลิกกฎหมายโดยปริยาย

          1. การยกเลิกกฎหมายโดยตรง มีได้ 3 กรณี คือ
                    ก. กฎหมายกำหนดวันยกเลิกกฎหมายไว้โดยกฎหมายนั้นเอง
เช่นกำหนดให้ใช้กฎหมายนั้นเป็นเวลา 2 ปี เมื่อพ้นกำหนด 2 ปี กฎหมายนั้นก็สิ้นสุดไปในตัวไม่ต้องมีกฎหมายอีกฉบับหนึ่งระบุยกเลิก
                    ข. มีกฎหมายใหม่ที่มีลักษณะเช่นเดียวกันระบุยกเลิกไว้โดยตรง
ซึ่งอาจเป็นกฎหมายเรื่องเดียวกันหรือกฎหมายอื่น หรือถ้าเป็นพระราชกฤษฎีกาฉบับต่อๆ มาได้บัญญัติยกเลิก การยกเลิกนี้อาจเป็นการยกเลิกกฎหมายทั้งฉบับ หรือเป็นการยกเลิก กฎหมายนั้นเฉพาะบางบทบางมาตราก็ได้ จะยกเลิกอย่างต้องระบุไว้ให้ชัดเจนในกฎหมาย
                    ค. เมื่อได้ประกาศในพระราชกำหนด
แต่ต่อมาได้มีพระราชบัญญัติไม่อนุมัติ พระราชกำหนดนั้น ในกรณีเช่นว่านี้ก็มีผลเป็นการยกเลิก พระราชกำหนดไปในตัว พระราชกำหนดนั้น ในกรณีเช่นว่านี้ก็มีผลเป็นการยกเลิกพระราชกำหนดไปในตัวทั้งนี้ไม่มีผล กระทบกระทั่งกิจการที่ได้เป็นไปในระหว่างที่ใช้พระราชกำหนดนั้น

          2. การยกเลิกกฎหมายโดยปริยาย
           การยกเลิกกฎหมายโดยปริยาย หมายถึงกรณีที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติชัดแจ้งระบุให้ยกเลิก แต่เป็นที่เห็นได้จากกฎหมายฉบับใหม่ ว่าจะต้องยกเลิกกฎหมายเก่าไปในตัวด้วย เพราะเป็นไปไม่ได้ที่จะมีกฎหมายสองฉบับใช้เวลาเดียวกัน ซึ่งมีข้อความเกี่ยวกับเรื่องเดียวกัน ซึ่งศาลจะเลือกหยิบยกฉบับใดขึ้นใช้ก็ได้ตามใจชอบ การยกเลิกกฎหมายโดยปริยายมีได้ในกรณีดังต่อไปนี้
          ก. กฎหมายใหม่และกฎหมายเก่ามีบัญญัติสำหรับกรณีหนึ่งๆ อย่างเดียวกัน
ใน กรณีเช่นนี้ต้องถือว่ากฎหมายใหม่ยกเลิกกฎหมายเก่าในกรณีเช่นเดียวกันนั้นเพราะต้องถือว่า
                    1. กฎหมายใหม่ดีกว่ากฎหมายเก่า และ
                    2. กฎหมายใหม่ไม่ประสงค์จะให้ใช้กฎหมายเก่า แม้ว่ากฎหมายเก่า จะมีข้อความอย่างเดียวกันกับกฎหมายใหม่
          ข. กรณีที่กฎหมายเก่ามีข้อความขัดแย้งกับกฎหมายใหม่
                    คือกฎหมายเก่าบัญญัติไว้อย่างหนึ่ง กฎหมายใหม่บัญญัติไว้อีกอย่างหนึ่งไม่เหมื่อนกัน ก็ต้องถือว่ากฎหมายใหม่ยกเลิกกฎหมายเก่าโดยปริยาย เช่น กฎหมายเก่าบัญญัติให้คู่สัญญารับผิดในกรณีเลินเล่อ แต่กฎหมายใหม่บัญญัติให้คู่สัญญา รับผิดในกรณีเลินเล่ออย่างร้ายแรงซึ่งเป็นการบัญญัติที่แย้งกัน ต้องใช้กฎหมายใหม่
          ค. กรณีที่กฎหมายเก่ามีข้อความขัดกับกฎหมายใหม่
                    คือกฎหมายเก่าบัญญัติไว้อย่างหนึ่ง แต่กฎหมายใหม่บัญญัติข้อความตรงกันข้าทีเดียว ในกรณีเช่นนี้ต้องถือว่ากฎหมายใหม่ ยกเลิกกฎหมายเก่าโดยปริยายดุจกัน เช่น กฎหมายเก่าบัญญัติไม่ให้คู่สัญญารับผิดสำหรับการกระทำอย่างนั้นเลย แต่กฎหมายใหม่บัญญัติให้รับผิดซึ่งเป็นการบัญญัติที่ขัดกัน ต้องถือว่ายกเลิกกฎหมายเก่า
          ปัญหาว่าการยกเลิกกฎหมายโดยการไม่ใช้บังคับกฎหมายเป็นเวลานานมีได้หรือไม่ ในข้อนี้ต้องแยกพิจารณาออกเป็น 2 กรณี
          1. ถ้ากฎหมายนั้นไม่ได้ใช้บังคับมานาน เพราะไม่มีโอกาสจะใช้ เช่นเพราะไม่มีกรณีเกิดขึ้น กฎหมายนั้นก็ไม่ถูกยกเลิกไป ในข้อนี้ต้องแยกพิจารณาออกเป็น 2 กรณี กล่าวคือ
          2. ถ้ากฎหมายนั้นไม่ได้ใช้บังคับมานาน เพราะราษฎรมีความรู้สึกเห็น จริงว่าข้อบังคับนั้นไม่ใช่กฎหมายต่อไปแล้ว และรัฐก็ยอมรับบังคับบัญชาให้เป็นไปตามความรู้สึกเห็นจริงดังกล่าว หรือเสมือนว่ากฎหมายนั้นไม่ใช้ต่อไปแล้ว ความรู้สึกเช่นว่านั้นก็กลายเป็นกฎหมายจารีตประเพณีไป ซึ่งมีผลเป็นการยกเลิกกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรได้